En un país tan basto y antiguo como el nuestro, es natural que se hayan ensayado distintas formas de gobierno, así como distintos sistemas tributarios. Las dificultades para lograr un sistema tributario justo y eficiente en México han sido de magnitudes épicas. A pesar de que el sistema que tenemos hoy está lejos de ser perfecto, tenemos que reconocer que es mejor que otros que hemos tenido en el pasado y eso se ha logrado reformando la ley fiscal.

En este artículo hablaremos de la Reforma Fiscal del 2004, daremos contexto histórico para comprender qué nos llevó a dicha reforma y enlistaremos algunos de los cambios que se establecieron para finalmente analizar qué legado nos dejó. En artículos venideros hablaremos de otras reformas para dar un vistazo histórico a la ley tributaria de México.

El largo camino para una reforma fiscal

Como bien sabemos los impuestos contribuyen al gasto público, es a través de ellos que los gobiernos pueden proveer servicios públicos que beneficien a la sociedad en general. Sin embargo, por la naturaleza impositiva de estos, las personas usualmente no quieren pagarlos.

Históricamente en México los impuestos han sido muy mal vistos. Si nos remontamos a la época precolombina, los impuestos que el Imperio Azteca hacía pagar a los pueblos subordinados a su mandato generaron tal descontento que muchos vieron en los españoles la posibilidad de liberarse del yugo azteca. Por su parte, durante la colonia los impuestos generaban mucha riqueza para España y poco estimulaban el crecimiento económico de los criollos y mestizos dentro del territorio.

En los años venideros, mientras México buscaba su independencia el sistema tributario fue frágil. Dado que dependía mucho de quién estuviera en el poder, los impuestos variaban. Para solventar el gasto público, México recurrió a las deudas extranjeras que hasta el día de hoy pesan en la economía de nuestro país. A la par se establecían impuestos estatales y federales según conviniera a cada gobierno.

Sería hasta los años 20, cuando el secretario de Hacienda y Crédito Público, Alberto J. Pani, apoyado por Manuel Gómez Morín, propondría el Impuesto Sobre la Renta (ISR). Aunque no lograría organizar una convención fiscal para organizar el sistema tributario con un consenso. Durante el gobierno de Miguel Alemán, Ramón Beteta, secretario de Hacienda, logra dicha convención estableciendo así un sistema tributario consensuado. Finalmente, en 1980, el secretario de Hacienda durante el gobierno de López Portillo, Daniel Ibarra, establece el Impuesto al Valor Agregado (IVA).

¿Qué estaba en discusión?

El sistema tributario al que llegamos a partir de esta serie de convenciones a grandes rasgos es funcional. Sin embargo, a pesar de que los impuestos son obligatorios, la recaudación en México seguía siendo muy escasa.

En 1994 México ingresa a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En comparación con los países desarrollados miembros, la recaudación en México era mínima. A partir de la idea de que el aumento en la recaudación podía fortalecer económicamente a los países, se comienza a especular una reforma tributaria.

Para el año 2002, durante el gobierno de Vicente Fox, se comienza a organizar una asamblea para la reforma fiscal. Dicha reforma debía de tomar en cuenta todos los elementos implicados en la fiscalización, es decir, los impuestos como la manera de aumentar los ingresos del gobierno, así como una restructura del gasto público. La propuesta principal consistía en ampliar la base gravable.

Para lograr el aumento en las contribuciones se proponía extender el IVA del 10% a alimentos y medicinas. Este impuesto al consumo tiene el beneficio de que se contribuye a través de las compras, no hace falta estar dado de alta, llenar un formulario o facturar, simplemente hacer los gastos usuales y en el producto ya viene gravada la tasa del impuesto. Sin embargo, muchos trabajadores encontraron injusto el aumento del IVA.

A su vez se buscaba aumentar la cantidad de contribuyentes obligados al pago de ISR. Es decir, se buscaba que hubiera menos exenciones al pago de este impuesto y con ello aumentar la recaudación sin elevar las tasas gravables.

Esto causó gran controversia entre los contribuyentes, pero también en el senado. Recordemos que el gobierno de Fox fue el primero en ganar las elecciones tras 71 años del gobierno del PRI. En la cámara de diputados y senadores seguía siendo controversial la colaboración entre partidos. Las propuestas que venían del poder ejecutivo debían de ser convenidas por miembros del PRI y estas negociaciones fueron las más difíciles.

¿Qué cambió?

Los debates alrededor de la reforma fueron largos y no fue hasta el 2003 que se acuerda la reforma. Para 2004, el Diario Oficial de la Federación publica por fin oficialmente las reformas que logra este gobierno.

El 5 de enero del 2004 el Diario Oficial de la Federación publica el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación.

Estos fueron algunos puntos destacados:

En la Ley de ISR.

• Se corrigieron omisiones del 2002 sobre la distribución de dividendos y utilidades, asimismo se revisó la determinación del costo fiscal de las acciones.
• Se regularon las prestaciones de fondos de ahorro, seguros de vida y de gastos médicos.
• Se mantuvo la tasa del 34% para personas morales y el mismo porcentaje como máximo para personas físicas (establecido desde el 1º de enero del 2003).
• Se especificó a qué se refiere la ley por “pago efectivo”, abarca transacciones en efectivo, transferencias, intercambio de bienes y servicios. Sólo los pagos a través de cheque se consideran “pago efectivo” hasta el momento en el que se cobra dicho cheque. Hasta que se hace un “pago efectivo” el impuesto es gravable.
• Para beneficiar la recaudación federativa se da la posibilidad de crear un convenio para recaudar un porcentaje de ISR en los estados.

En la Ley del IVA

• Se regula la causación de gravamen en flujos de efectivo, el impuesto se paga sobre el monto efectivamente cobrado.
• El IVA es causado mensualmente no sólo por ejercicio fiscal. De tal suerte que los pagos mensuales de IVA son definitivos y no hace falta una declaración anual de IVA, aunque se continúan requiriendo ciertas declaraciones de IVA en la declaración anual de ISR.
• Se brindan beneficios propios de bienes y servicios exportados a productos maquilados en el país pero que van a ser exportados por la propia maquiladora y a hoteles que brinden sus servicios a turistas extranjeros en territorio mexicano (para esto último se requiere un registro especial ante el SAT).

En tenencia vehicular

• Se establece una tarifa progresiva anual.
• Cambian los porcentajes de las multas por recargos.

¿Qué quedó pendiente?

Ciertamente los cambios a ley no fueron tan contundentes como se esperaban. Muchos analistas fiscales esperaban una reforma que en los próximos diez años aumentara la recaudación y lograra un fortalecimiento económico que colocara a México entre las principales potencias económicas. El tiempo ha probado que esto no ocurrió.

Dado el cambio sutil que se dio en las leyes fiscales, no es de sorprender que diez años después tuviésemos una nueva reforma fiscal con el gobierno de Enrique Peña Nieto. No conforme en los últimos años, hemos visto cuánto se puede modificar la ley fiscal sin hacer propiamente una reforma.

En artículos subsecuentes continuaremos repasando lo ocurrido en la reforma del 2014 y las modificaciones que ocurrieron en el sexenio de AMLO. Acompáñanos a estudiar cómo llegamos a tener las leyes y reglamentos que hoy están vigentes y sigue revisando la ley a través de nuestra compilación de leyes Gazhal.

Conclusiones: un primer paso en la dirección correcta

Aunque la reforma fiscal de 2004 no logró tener el impacto deseado, fue un primer paso para revisar la ley tributaria y llevarla por el camino correcto: el crecimiento económico. Considerando que los impuestos son la forma en la que los gobiernos cubren las necesidades de la sociedad, aumentar la recaudación debería de ser un ganar-ganar, sin embargo, cuando hay juegos políticos, así como inconformidad entre los contribuyentes, difícilmente se logra una reforma que cambie radicalmente las condiciones del país.

¿Qué te parece más controversial de la reforma del 2004? Cuéntanos en los comentarios.